ПОУ е съобразен със съвременните тенденции за управление на културното наследство, както и с препоръките на 34-та и 35-та сесии на КСН за създаване на „цялостна стратегия за управление на ценността”, която да осигури „институционална реформа” и „законодателни мерки”.
ПОУ взема под внимание и Препоръките на ЮНЕСКО за управление на градския исторически пейзаж, които изискват прилагането на „ново поколение публични политики”, за да бъдат обхванати комплексно „градското развитие, градската експанзия, както и рисковете за градската тъкан, идентичността и функционалността”.
На тази основа се предлагат следните насоки на общата стратегия за управление на ценността:
Укрепване на институционалната мрежа
35-та сесия на КСН препоръчва „изграждането на институционална рамка за всички партньори, включени в управлението и опазването на „Старинен град Несебър”. Препоръката има за цел да се преодолеят недостатъците на днешната система за управление на ценността – дезинтегрирана, твърде централизирана и концентрирана, с противоречия и конфликти между участниците в нея. За да бъде постигната тази цел, ПОУ предлага да се формира партньорска мрежа, която да включва всички страни, заинтересовани от опазването на извънредната универсална стойност на ценността и от нейното устойчиво използване като конкурентна туристическа дестинация.
Целта е да бъде постигнато „съпричастие и партньорство на публичните власти на всички нива: локално, регионално и национално, координирани чрез национални и секторни планове” (Препоръки на ЮНЕСКО).
ПОУ представя ОРГАНИГРАМА на общата структура на предлаганата институционална мрежа. В нея са включени следните главни участници-партньори:
- Държавата – централните органи, с особената роля на Министерството на културата и НИНКН;
- Общината;
- жителите на Несебър и гражданските организации;
- стопанските субекти с бизнес на територията.
Органиграма: План за опазване и управление - Старинен град Несебър
За да бъде укрепена институционалната мрежа от посочените партньори, ПОУ предлага да бъдат осъществени следните мерки:
(1) Усилване на ролята на Държавата
В ПОУ се приема, че опазването на извънредната универсална стойност на ценността би трябвало да бъде държавен приоритет, както и че ролята на Държавата за управлението на ценността е незаменима. Такова виждане е заложено и в решенията на 35-та сесия на КСН, настояващи за „реални ангажименти на държавата”, която трябва да предприеме „спешни мерки за опазване на ценността”. В този дух ПОУ предлага мерки както за усъвършенстване на държавните функции за опазване на ценността, така и за деконцентрация на някои функции в удобна териториална близост до ценността.
За тази цел се предлага да бъде създаден със специален Закон нов орган за управление: Национален фонд и борд „Несебър – Световно наследство”, който ще функционира на място с делегирани представители на централните публични власти, в тясно партньорство и координация с общинския орган на управление. Фондът ще допринася за провеждането на държавната политика за опазване и устойчиво използване на ценността, като акумулира, управлява и разходва финансови средства и други активи, осигурени от различни източници.
В свои решения за други световни ценности КСН поощрява подобни форми на координация между публичните органи на опазване в рамките на институционалната мрежа за управление.
С приемането на ПОУ от страна на Правителството държавата ще поеме съответни задължения, свързани с неговото прилагане. Самото приемане на Плана ще представлява знаков „ангажимент на държавата за подобряване на мерките за опазване на ценността”, в смисъла на решението на 35-сесия на Комитета за Световно наследство.
(2) Усилване на ролята на местното управление
Предлага се известна децентрализация на функции в областта на културното наследство (като дейности по приложение на ПОУ; местен надзор; мониторинг и координация; програмиране; инвестиционна дейност). За целта ПОУ предлага да бъдат създадени следните общински звена:
- Орган за управление „Несебър Световно наследство” в структурата на общинската администрация, с функции на „общински орган за управление и контрол на дейността по опазване на културното наследство” (ЗКН, чл. 111, ал. 1), както и за прилагане на ПОУ;
- Експертен съвет към Органа на управление;
- Общински информационен център по опазване, използване и управление на ценността, отворен към населението (ИНФО център);
- Общинско звено за консервация и реставрация „Опазване на Стария град” за изпълнение на консервационни дейности в ценността (Общинско звено КР).
ПОУ препоръчва да се разширят правомощията на музея „Старинен Несебър”, като му бъдат предоставени за управление всички средновековни църкви.
По време на Общественото обсъждане на ПОУ бяха направени и препоръки за по-радикална децентрализация на функции в посока към общинското ниво на управление (например да му бъдат позволени „разрешителни функции”). ПОУ не отразява тези препоръки, тъй като те са в принципно противоречие с действащата нормативна уредба в областта на културното наследство, респективно със ЗКН.
(3) Усилване на ролята на населението
ПОУ за пръв път насочва вниманието върху ролята на местните жители на „Старинен град Несебър” в процеса на неговото опазване, използване и управление. Значението на тази роля, особено когато ценността е жив исторически град, се потвърждава от цялата световна практика, според която за да бъде ефикасна една политика за опазване, тя трябва да осигури, чрез ясни правила и публична подкрепа, централното място на постоянните жители и собствениците на недвижими имоти в ценността, да поощри тяхната съпричастност и ангажираност с целите на опазването, на базата на общи интереси, свързани със съдбата на наследството.
Като взема под внимание международния опит в тази област, ПОУ предлага на местното население да бъде осигурена публична подкрепа под различни форми: стимули, компенсиращи ограниченията на режимите за опазване; целеви субсидии; данъчни облекчения в зависимост от индивидуалния принос за опазването и социализацията на ценността; разкриване на нови работни места, свързани с културния туризъм; привилегии за прилагане на определени дейности (например екскурзоводски); помощи за изпълнение на специфични консервационни дейности, за въвеждане на съвременна техническа инфраструктура и др. В този смисъл са и препоръките на КСН и мисията 2010: „да се определят положенията на финансова помощ за собствениците по време на работата по реабилитацията на ценността”.
По време на Общественото обсъждане на ПОУ, формите на публична подкрепа бяха допълнени с конкретни бележки и препоръки на жители и граждански сдружения, които са взети под внимание (например осигуряване на приоритет на местното население по отношение на трудовата заетост; включване собственици или сдружения на собственици като потенциални бенефициенти по приоритетни оси на оперативна програма „Регионално развитие” и др.).
ПОУ предвижда участието на населението и на представителите на гражданските сдружения в процеса на вземане на решения за съдбата на културните ценности да се осъществява чрез всички форми и средства на гражданското общество, залегнали в Законодателството на Р. България и Европейския съюз и в ратифицирани конвенции (препоръка от Общественото обсъждане), както и чрез органа на местно самоуправление – Общинския съвет и чрез Обществения съвет на град Несебър (създаден през 2009). Предлага се също създаване в бъдеще на Обществен съвет за закрила на културното наследство и на други подобни граждански формации.
(4) Активизиране на участието на бизнеса
ПОУ предлага взаимодействие със стопански субекти, развиващи бизнес на територията на ценността, както и с други партньори от сферата на бизнеса, чрез всички форми и механизми на публично-частното партньорство. Принципно условие за ефективното участие на бизнеса е той да осъзнае необходимостта от съобразяване с извънредната универсална стойност на ценността и да се адаптира към нейното устойчиво използване. Знаков прецедент за подобно адаптиране на бизнеса към културните ценности на Световното наследство бе изявеното по време на Общественото обсъждане намерение на ръководството на „Кока Кола-България” да разработи уникален дизайн за своите чадъри, тенти и други рекламни продукти, приспособен към градския исторически пейзаж на Старинния град.
За да се укрепят взаимоотношенията в партньорската институционална мрежа, ПОУ предлага да бъде създадена отворена, общодостъпна Информационна система – в съответствие с препоръката на 35-та сесия на КСН, „да се подобри информацията върху планирането, да стане тя по-лесно достъпна и по-насочена към публиката”.
ПОУ предлага институционалната мрежа да усилва своите възможности и чрез подобряване на контактите с наблюдаващите международни организации (КСН, ЮНЕСКО – Център за Световно наследство), както и чрез „международно побратимяване” с други градове – Световно наследство (по препоръка на 35-та сесия на КСН).
Мониторинг
ПОУ разглежда мониторинга като изключително важна функция в системата за управление, тъй като чрез него се проследява текущото изпълнение на ПОУ и неговото отражение върху извънредната универсална стойност, автентичността и интегритета на ценността. Планът предлага прилагането на три форми на мониторинг:
(1) Централен мониторинг, който се изпълнява от одобряващия орган – Министерския съвет (МС), респективно Министерството на културата (МК), въз основа на периодични доклади на общинския орган на управление, доклади на комисии и органи на Министерството на културата.
(2) Оперативен местен мониторинг, осъществяван от общинския орган на управление върху състоянието на ценността и буферната зона. Общинският орган да бъде задължен незабавно да уведомява компетентните държавни органи за всички констатирани нередности, чието отстраняване е извън неговите правомощия.
(3) Международен мониторинг, осъществяван от Комитета за Световно наследство, чрез ЦСН към ЮНЕСКО и неговата консултативна организация – ИКОМОС. Тази мониторингова дейност се подпомага от ежегодните доклади за състоянието на опазването на ценността, които компетентните държавни органи изготвят въз основа на резултатите от постоянния централен и местен мониторинг и внасят в Центъра за световно наследство. Тези органи осигуряват, освен това, необходимите логистика и съдействие за изпълнение на мониторинговите мисии на Центъра относно ценността.
Законодателни промени
35-та сесия на КСН препоръчва „законодателни мерки” за подобряване на управлението на ценността. Извършеният в рамките на ПОУ анализ на нормативната система показва, че част от проблемите на ценността могат да бъдат решени чрез прилагането на сегашната нормативна система или след нейни частични изменени и допълнения. Но съществуват проблеми, трудно решими или изобщо нерешими без един специален закон, който да се отнася конкретно до „Старинен град Несебър”. Ето защо ПОУ мотивирано предлага да бъде приет Закон за опазване и развитие на „Старинен град Несебър”, с което Българската държава ще прояви убедително грижата си за единствения жив български исторически град със статут Световно наследство, както и своята висока отговорност за съхранението на общочовешкото наследство. Предлагат се следните по-важни насоки на действие на Закона:
- усилване на ролята на Държавата, чрез създаване на нови възможности за провеждане на държавната политика спрямо ценността: създаване на Национален фонд Несебър – Световно наследство; регламентиране на задължителните отчисления от туристическите печалби в полза на опазването на ценността; определяне на преките ангажименти на Държавата за опазване и развитие на ценността (например разширяване на публичната държавна собственост върху културни ценности от значение за извънредната универсална стойност); въвеждане на нови регламенти за управление, регулация и контрол върху туристическата дейност и др.;
- осигуряване на публична подкрепа за собствениците на имоти в ценността чрез: механизми на данъчни облекчения и/или други стимули във връзка с изпълнението на предписанията за опазване; държавни или общински помощи за изпълнение на задължителни консервационни дейности; възможности за кандидатстване по програми, финансирани от различни източници; разкриване на нови работни места в сферата на опазването и туризма; мерки за насърчаване на стопански инициативи и др.;
- легализиране на специфични планови документи, препоръчани от КСН – като Генерален консервационен план.
Приложението на такъв специализиран закон за жив исторически град с висока културна стойност ще осигури инструментариум за адекватно опазване и управление и на други национални културни ценности със сходни характеристики и проблеми, чрез внасяне на допълнения в съответните действащи закони.
Разнообразни форми на финансиране
ПОУ предлага да бъде използван съвременният международен опит за прилагане на различни форми и източници на финансиране на дейността по опазване, използване и управление на ценността. Приемането на новия Закон за опазване и развитие на „Старинен град Несебър” ще разшири възможностите в това отношение. Идентифицирани са следните източници за финансиране на предвидените програми, проекти и дейности: държавният бюджет; предлаганият Национален фонд „Несебър Световно наследство”; общинският бюджет; общинският фонд „Култура” (набиран от отчисления от приходите от туризъм, такси, дарения, спонсорство, отчисления от средствата, набирани от „тротоарно право” за извършване на търговска дейност – препоръка на Общественото обсъждане и др.); фондовете на Европейския съюз (Европейски регионален фонд за развитие; Европейски социален фонд и др.), както и националните оперативни програми (за тази цел ПОУ предлага изработването на Интегриран план за градско възстановяване и развитие); различните донорски програми и целеви дарения (които ще бъдат стимулирани и чрез предвидените дейности за широко международно популяризиране на мерките на Държавата и Общината за съхраняване на ценността); международни помощи от Фонд Световно наследство, в съответствие с § 236 – 239 и § 241 на Наръчника (препоръка от Общественото обсъждане); публично-частното партньорство; средствата на собственици и ползватели и др.
ПОУ се съобразява и със следната препоръка от Общественото обсъждане: в проекта за Оперативна програма „Регионално развитие” 2014-2020 като потенциални бенефициенти по релевантните приоритетни оси (респективно операции), свързани със санирането и осъществяването на мерки за енергийна ефективност на сгради, да бъдат включени собственици или сдружения на собственици на имоти в групови недвижими културни ценности със световно и национално значение.
Успешното приложение на насоките за финансиране ще гарантира изпълнението на планираните дейности за прилагане на ПОУ.
Обучение за повишаване на капацитет
Сесиите на Комитета за Световно наследство, както и Мисията, подчертават необходимостта от „усилване на капацитета” на „персонала, натоварен с управлението на ценността”, както и от „повишаване на чувствителността на населението”. За тази цел ПОУ предвижда система за обучение и повишаване на капацитета в областта на културния туризъм, градското управление, опазването, популяризирането и педагогиката на наследството. В нея особено значение ще има постоянният диалог с местното население, за да му бъдат предоставени знания за ценностите, внушено съпричастие към каузата на тяхното опазване, както и формирани умения за устойчивото им използване в общ интерес.
В заключение към частта на ПОУ „Усъвършенстване на управлението” трябва да бъде отбелязано, че по време на Общественото обсъждане на Плана бяха направени още редица конкретни забележки и практически препоръки в тази област, които потвърждават предложената в него стратегия, но не съответстват на неговото ниво и на стратегическия му характер (например относно режима за ползване на паркоместата в Старинния град; организацията на градския транспорт; правилата за организация на обслужването и др.). Тези бележки и препоръки не са отразени в ПОУ, но ще бъдат адресирани към съответните органи на управление.
Програмни дейности
ПОУ предвижда следните основни дейности, отнесени към съответните програми:
- В рамките на Програма 2012 за неотложни действия са предвидени някои спешни дейности в областта на управлението като: създаване на отдел „Старинен град Несебър” в структурата на общинската администрация и на Експертен съвет към него; създаване на Общински фонд „Култура” (Фонд „К”) и на Обществен съвет към органа за управление. Важно е да се подчертае, че в резултат от взаимодействието на екипа на ПОУ с Общината, вече е налице първият приложен резултат от Плана в областта на управлението: към общинската администрация от началото на 2012 вече работи отдел „Несебър – Световно наследство” (Отдел НСН), с предлаганите в ПОУ функции;
- В рамките на работната Програма 2013 с времеви график, след приемане на ПОУ са предвидени най-съществените дейности за формиране на институционалната мрежа: подготовка и приемане на Закона за опазване и развитие на Старинен град Несебър – Световно наследство; създаване на Национален фонд „Несебър – Световно наследство”; учредяване на общинска Консервационна фирма, изграждане на Автоматизирана информационна система; изработване на Интегриран план за градско възстановяване и развитие; осъществяване на програмата за обучение.